Concertation & Décentralisation
Sommaire de la page 1 Une synergie indissociable 2 Présentation du dispositif I - Contexte d'évolution 1. La Région de Kayes 2. Les opérateurs de la Région II - Un cadre de concertation sur fond de décentralisation 1. Historique 2. Principe et fonctionnement a - Des solutions aux blocages b - Objectifs et déontologie c - Secrétariat permanent III - Emergence des CCC au sein de la concertation 1. Un distingo important 2. Le choix des structures CCC a - Kayes b - Kéniéba c - Bafoulabé d - Yélimané e - Nioro et Diéma 3. Spécificité du "groupe des quatre" 4. Les formations Conclusion Page d'accueil Présentation FSD Migrations Crédit bancaire Alliance & Centre de Doc Antenne du SCAC La Région de Kayes	1. UNE SYNERGIE INDISSOCIABLE Même si les deux dynamiques - concertation et décentralisation - pouvaient demeurer parallèles, elles sont entrées en forte synergie dans la Région de Kayes. En effet, d'un côté, la faiblesse globale des acteurs et de leurs moyens les a poussé à se réunir de plus en plus régulièrement afin d'unir leurs compétences et d'harmoniser leurs actions. De l'autre côté, le processus national de décentralisation était en marche et l'option choisie par l'Etat - la mise en place de structure d'appui aux nouvelles communes dans chaque Cercle - s'est naturellement retrouvée au coeur des débats entre les diverses structures de la Région. La Coopération Franco-Malienne a décidé de fortement s'investir dans ces deux démarches complémentaires. A travers le Programme d'Appui au Développement Régional de Kayes (PADRK), elle prend ainsi totalement en charge les structures d'appui aux communes - les Centres de Conseils Communaux ou "CCC" - dans 4 Cercles : Bafoulabé, Kayes, Kéniéba et Yélimané. Elle intervient également en co-financement des CCC (60%) avec Essonne Sahel (coopération décentralisée) dans les Cercles de Nioro et Diéma. De même, la collaboration entre opérateurs locaux s'est cristallisée autour d'une Charte de Collaboration signée par tous et le PADRK prend en charge le secrétariat permanent pendant les deux années à venir (2001/2002), sous couvert du CIDS.     2. LE DISPOSITIF : UNE ARTICULATION ENTRE DEVELOPPEMENT LOCAL ET DEVELOPPEMENT COMMUNAL Ces quelques lignes sont destinées à mieux faire appréhender la manière dont le dispositif Charte/CCC s'est mis en place à Kayes pendant le premier semestre 2000 et dans quelle dynamique il s'inscrit. Il n'est pas question ici de reprendre la description du processus de décentralisation, ni des principes généraux qui ont dicté les divers appuis dont vont bénéficier les Communes. Ils sont disponibles à la DNCT. De même, les détails chiffrés ou démarches qui ont conduit chaque structure à postuler pour un CCC et la description des transformations internes que cette décision a induit ne sont pas présentés ici. Ils sont disponibles à la Cellule. L'encadré qui suit correspond au document de synthèse que la Cellule a réalisé et qui a été joint au plan de redéploiement proposé par chaque opérateur CCC (le Plan de Redéploiement est un document demandé par la DNCT à chaque opérateur désirant héberger un CCC pour expliquer comment elle se réorganise humainement, matériellement et financièrement). I - CONTEXTE D'EVOLUTION 1 - La Région de Kayes : un environnement difficile Les Cercles extérieurs vont de la frontière Mauritanienne à la frontière Guinéenne tout en longeant celle du Sénégal. Ils regroupent à eux quatre toutes les caractéristiques de la Première Région dont ils représentent plus de 50% (65 000 km2). Sans entrer dans les détails de chaque Cercle qui figurent dans les plans de redéploiement respectifs, les grands traits de l'environnement et des difficultés de la zone sont les suivants : une grande variabilité de la pluviométrie (400 à 1500 mm) et du climat (sahélien à guinéen) du nord au sud un réseau hydrographique important et valorisable (fleuve Sénégal, TKLM, Manantali) une scission ethnique assez marquée du Nord au Sud (Peuls, Soninkés, Khassonkés, Malinkés) des économies zonales très particulières fondées sur des caractéristiques propres à cette Région (émigration et orpaillage) un développement social très différent du Nord au Sud (associations dynamiques au Nord, villages très indépendants au Sud) une Région "oubliée" par l'Etat, les bailleurs et les opérateurs pendant près de 35 ans un enclavement extrême (routes, téléphone) une rareté des d'infrastructures sociales et économiques une chèreté artificielle de la vie due à l'enclavement et aux flux monétaires importants circulant dans la ville de Kayes un climat très dur (parmi les plus chauds du globe) 2 - Les opérateurs de la Région : forces et faiblesses L'une des conséquences principales des difficultés présentées ci-dessus réside dans la quasi absence d'opérateurs intervenant à Kayes et, si ce n'est l'intérêt suscité par cette Région depuis 1995 (Coopération Française, Nord Pas de Calais) qui a permis l'émergence de plusieurs structures de développement (CIDS, AVRL, ADR, Pacte…), il n'en existerait pas plus de deux ou trois réellement fonctionnelles aujourd'hui. Toutefois, cette période "dynamisante" atteignant désormais une certaine vitesse de croisière, on constate que Kayes demeure encore aujourd'hui une Région qui n'attire pas. Le cercle vicieux "région difficile => pas d'opérateurs => peu d'actions de développement => région de plus en plus difficile" n'est pas encore réellement brisé. D'un autre côté, le faible nombre des opérateurs permet à chacun d'évoluer dans un environnement rarement concurrentiel qui - s'il révèle parfois une méconnaissance de l'autre et peut provoquer une situation de monopole peu motivante - ne conduit jamais à la mauvaise volonté de compenser cette lacune. D'ailleurs, aujourd'hui, toutes les structures se connaissent et savent - au moins globalement - ce que font les autres. Ainsi, partant : de ce constat de bonne entente de la dispersion des actions en raison des moyens réduits et d'une couverture géographique partielle et non chevauchante du besoin de s'unir pour parvenir à traiter plus efficacement les difficultés majeures de la Région de la mise en œuvre de la décentralisation, thème fortement mobilisateur et fédérateur certaines structures de développement de la Région ont décidé de se regrouper et d'unir leurs efforts. II - UN CADRE DE CONCERTATION SUR FOND DE DECENTRALISATION 1 - Historique Depuis longtemps, des efforts de concertation ont été faits dans la zone pour tenter de mettre en cohérence les actions de chacun. Hélas, aucun n'a pu aboutir et dans ces divers échecs plusieurs causes possibles apparaissent, par ordre d'importance : pas de raison d'être commune personne en particulier de responsabilisé dans l'animation de la concertation pas de "moteur" légitime parmi les structures concernées une grande difficulté de s'affranchir ou de se démarquer d'une tutelle étatique souvent trop "sclérosante" C'est pourtant grâce à l'Etat malien qui a eu la volonté de mettre en œuvre et de faire aboutir ce processus de décentralisation que les obstacles ci-dessus se sont progressivement levés. Le catalyseur fut le diagnostic communal. Avant même la mise en place des Communes - mais sachant que celle-ci était proche - plusieurs structures (PADRK, GRDR, OMRI, AVRL, PGRN…) ont commencé à réaliser des diagnostics communaux de manière dispersée, avec leur propre logique et dans le cadre de leurs activités spécifiques. Mais, en raison des nombreux échanges, il est rapidement apparu le besoin d'harmoniser les outils utilisés et lors d'une réunion qui s'est tenue au PADRK en octobre 1999, l'idée a été lancée d'élaborer une sorte de "Charte de Collaboration" fixant non seulement des objectifs communs mais également une déontologie respectée par tous. 2 - Principes et fonctionnement a - Des solutions aux blocages La raison d'être commune - le "fil rouge" - devient "la décentralisation" et tout ce qui concourt à la favoriser et à la renforcer, en complément et au-delà du rôle que peut jouer un CCC. Il a également été décidé de nommer un "secrétaire permanent" entièrement dévolu à cette tâche d'animation du groupe. Son cahier des charges est sommairement décrit un peu plus loin. Le "moteur" légitime devient la charte elle-même, qui doit être signée par l'ensemble des membres impliqués. Plutôt que d'attendre une large adhésion de toutes les structures potentielles (pourtant pas si nombreuses), il a été décidé de se fonder sur un "noyau dur" d'opérateurs motivés et volontaires. Actuellement, il s'agit de : PADRK, GRDR, Guamina, AVRL, OMRI, UGAD, Madi Kaama Musundo, ADR, AIDeB et CIDS. Le statut de ces opérateurs ne constitue pas un obstacle puisqu'on y rencontre des ONG, des associations, un programme, un bureau privé. b - Les objectifs et la déontologie la mise en cohérence des différentes actions afin d'éviter des interventions en ordre dispersés et d'épargner les concurrences inutiles la constitution de bases de données pour les structures membres de la charte l'harmonisation des outils et méthodes d'intervention afin de faciliter les appuis aux groupes de base et aux communes le devoir d'information entre les structures adhérentes concernant les sollicitations "rentrantes" ainsi que les appuis "sortants"   la possibilité pour chaque structure d'apporter un appui hors de sa zone le devoir d'assurer l'information et la sensibilisation des populations, des opérateurs, des services de l'Etat par rapport aux actions conduites l'engagement d'utiliser lors des appuis aux communes les outils et les démarches issus de la concertation le devoir de l'établissement d'un climat de confiance entre les élus, la population, les opérateurs et les services de l'Etat. La couverture géographique de la charte correspond à celle du PADRK et, en amont, de celle préférentielle de la Cellule Migration Développement (représentant la Coopération Française à Kayes). c - Le secrétariat permanent En ce qui concerne le secrétaire permanent, ses missions ont été définies de la manière suivante et ont été précisées et ratifiées par l'ensemble des adhérents le 19 juillet 2000 : animation du réseau des opérateurs signataires de la Charte capitalisation thématique déterminée selon les besoins des structures membres mise en relation des structures de la Charte avec les Services de l'Etat fonction de représentation des membres de la Charte Il sera assuré par le CIDS, bureau d'étude privé (retenu par ailleurs pour le CCC de Kita), sur financement du PADRK dans un premier temps. Toutefois, dès maintenant, il est demandé à chaque structure d'y contribuer matériellement afin de faciliter le travail de cette personne (une partie de la logistique, de la bureautique…) et de réfléchir à la manière de mobiliser, à terme, les ressources financières nécessaires à l'autononomisation de ce poste. Pour ce faire, il est demandé d'intégrer cette fonction de concertation comme une ligne à part entière, voire prioritaire, dans les budgets de chaque programme. A négocier avec chaque bailleur respectif, sachant que ces derniers ont tout intérêt à adhérer au principe que la concertation ne sera efficace et effective que lorsque chacun la considérera comme l'activité numéro 1 de son intervention. III - L'EMERGENCE DES CCC PARMI LE GROUPE DE CONCERTATION 1 - Un distingo important : développement local et développement communal Parallèlement au groupe de concertation, les CCC se mettaient progressivement en place. La question fondamentale était de bien positionner chacune des deux structures en fonction de ses attributions afin de soutenir une dynamique complémentaire et non interférente négativement. Il a donc fallu rechercher la meilleure articulation possible entre une coordination des appuis aux initiatives de base que la plupart des structures fournissent depuis longtemps et continueront à fournir demain - approche participative classique, développement local - et une coordination des appuis à la décentralisation - développement communal - qui correspond à un "nouveau métier". La charte de collaboration répond essentiellement à un besoin de concertation exprimé par des structures agissant dans le premier type d'appui. Les CCC, correspondent au second. Les CCC ont donc émergé en repondant à deux principes. Le premier, politique, consistait à répondre à l'appel de l'Etat malien dans son choix d'organiser et d'administrer nouvellement son territoire. Le deuxième, technique, revenait à mettre en place des structures compétentes répondant aux spécificités nouvelles de ce choix politique. La charte "propose" en quelque sorte que des structures de son groupe assurent la conduite de ce nouveau métier (appui au développement communal) tout en gardant une vocation plus large couvrant tous les domaines, en poursuivant la réflexion sur des outils méthodologiques et thématiques et en restant vigilant en terme d'harmonisation des diverses actions de chacun des adhérents. Cet axe triple est l'expression, à une échelle supérieure, du mode de fonctionnement du PADRK: prise en charge d'une fonction CCC travail sur l'environnement de la décentralisation (outils méthodologiques, conception, capitalisation…) travail spécifique, hors CCC (mise en place une Alliance Franco-Malienne et un Centre Régional de Documentation). Ce parallèle se traduit par la prise en charge du dispositif CCC pour les quatre Cercles en même temps que du secrétariat permanent de la charte. 2 - Le choix des structures hébergeant les CCC Tout naturellement, le groupe de collaboration a recherché en son sein quelles étaient les structures les plus à même de remplir le rôle de CCC dans chaque Cercle. Le tableau joint en annexe fait apparaître les compétences identifiées chez chaque opérateur et démontre que ceux qui intervenaient le plus dans des domaines correspondant à des missions CCC se sont retrouvés à postuler pour jouer ce rôle. Le choix s'est fait d'un commun accord et a été présenté de manière concertée, et le PADRK, dont l'une des vocations correspond sensiblement à celle d'un CCC avant l'heure et dont les moyens importants le permettent, a été validé comme CCC principal. Pour les trois autres Cercles, les choix se sont traduits comme suit : • A Kéniéba, Cercle difficile d'accès avec des populations peu informées , l'AVRL agit depuis 1996. C'est la seule ONG réellement active dans la zone. Plusieurs arguments justifient ce choix. Tout d'abord, elle a conduit pendant près de trois ans dans le Cercle de Kayes un programme d'éducation civique et d'appui à la décentralisation sur une cinquantaine de villages. Elle possède donc une certaine maîtrise du domaine d'application des CCC Elle a mené en 1997 une étude monographique sur le Cercle de Kéniéba, lui donnant ainsi une bonne connaissance de cette zone. Par ailleurs, son Président y a déjà travaillé pour des structures différentes (PMR Canada et GRDR). Dans le cadre de ses activités actuelles, elle conduit une série de petites actions dites "structurantes" auprès de populations très peu habituées à voir des intervenants extérieurs et nécessitant ce genre d'intervention pour faciliter l'introduction des actions CCC demain. • A Bafoulabé, autre Cercle particulièrement enclavé et délaissé, l'AIDeB s'imposait également comme le meilleur choix en raison : de son implantation importante sur la moitié des communes du Cercle de son implantation de longue date - 1988 - et de la bonne connaissance de la zone qui en résulte (en fait le PIDeB, programme norvégien, s'est transformé en 1998 en AIDeB, ONGmalienne) de l'importance de ses moyens logistiques et humains (33 salariés) de ses actions à la fois envers les groupes de base (développement local) et envers les communes (développement communal) depuis la mise en œuvre de la décentralisation • A Yélimané, l'OMRI a été identifié comme la seule structure pouvant raisonnablement héberger le CCC. En effet, sa couverture géographique du Cercle est totale sa présence est ancienne (1988). A l'instar de l'AIDeB, l'appui accordé par Montreuil au Cercle a été conduit par le GRDR, ONG française, jusqu'en 1996 puis poursuivi par l'OMRI depuis. ses moyens sont importants une partie de ses actions s'oriente depuis peu vers l'appui aux communes et à la formation des élus. • A Nioro et Diéma, l'opérateur retenu est l'Agence KARED qui a d'ailleurs demandé en juillet 2000 son adhésion à la Charte. Sur demande de la DNCT, le PADRK va participer financièrement à la mise en oeuvre des CCC en collaboration avec Essone Sahel (jumelage français impliqué dans la zone depuis longtemps) et à hauteur d'environ 60% du coût total. Cette mise en œuvre commune et concertée des CCC constitue en fait le premier résultat tangible de la charte, avant même sa ratificiation officielle. 3 - La spécificité du "groupe des quatre" : la mobilité et l'interconnexion L'organisation déjà bien établie des quatre CCC de Kayes Ouest prévoit une mobilité importante des compétences, non seulement dans le cadre des appuis communaux mais aussi - nous l'avons vu pour la charte - pour n'importe quelle type d'action. A ce titre et dans le cas des CCC, le PADRK a embauché un "agent volant", basé à Kayes, mais pouvant prêter main forte à n'importe quel CCC à des moments où le besoin se fait sentir. Cette mobilité peut s'exprimer de deux manières différentes. Soit l'agent vient "en surnombre" en cas de surcharge de travail pontuelle d'un CCC donné, soit il vient en remplacement d'un agent CCC qui doit lui-même se déplacer pour répondre à une demande venant d'un autre Cercle et concernant un domaine de compétence particulier qu'il possèderait. Ceci implique que cet agent volant possède une base déjà solide et un bon potentiel d'évolution car il pourra intervenir tant sur de l'animation villageoise que sur un travail plus "sédentaire". Il suivra donc certainement des formations supplémentaires. Cette mobilité, tant à l'intérieur des CCC que dans le cadre global de la charte constitue l'une des réponses que le groupe de collaboration a pu trouver pour pallier les lacunes parfois inévitables observées au sein des structures des quatre Cercles et liées à la faiblesse du nombre des opérateurs. De cette manière, il n'est pas nécessaire de renforcer exagérément les compétences d'un structure ou, plus difficilement encore, de multiplier les implantations de nouveaux opérateurs dans une zone où, de toute manière, personne ne veut se rendre. Le bilan économique de cette péréquation est positif mais il implique à terme une réorganisation des lignes budgétaires traditionnelles pour chaque opérateur et donc une approche novatrice. Enfin, la procédure de recrutement des agents CCC s'est effectuée conjointement par les quatre structures postulantes, tant au niveau de l'appel d'offre que des entretiens qui ont eu lieu à Kayes et à Bamako. De même, après le choix du premier groupe de recrutés potentiels (nous devons en identifier encore 3 autres), toutes les phases d'approfondissement de la connaissance de chacun, de tests supplémentaires et des premières petites formations sommaires se sont déroulées avec tout le monde. D'ailleurs, le choix - pressenti lors des premiers entretiens d'embauche - de la répartition par Cercle des agents recrutés ne s'est fait qu'à la fin de toutes ses étapes et d'un commun accord. 4 - Les formations En terme de formation des agents CCC, même s'il est prévu de parfaire leurs connaissances au niveau national, le groupe des quatre CCC se réserve la possibilité de leur faire suivre des formations plus particulières ou plus qualifiantes, tant dans le domaine de l'appui communal que dans celui de l'animation et ceci, à n'importe quel moment de l'existence d'un CCC. D'ailleurs, lors de ces formations "internes", les cadres des structures adhérant à la charte et agissant de facto dans les communes seront conviés à les suivre. Il est même probable que des formations (mise à niveau et perfectionnement) soient spécifiquement délivrées en direction de ces opérateurs, la logique étant de viser un optimal du niveau de compétence pour compenser le faible nombre des structures. En ce qui concerne les formations des élus, il est également prévu que chaque CCC identifie les différents besoins et les classe en fonction d'une typologie qui aura été établie au préalable, soit à travers les activités de la charte, soit en interne aux CCC (alphabétisés ou non, connaissances décentralisation ou non avec toutes les déclinaisons adéquates). Un regroupement des différents groupes identifiés sera ensuite effectué entre les quatre CCC afin de délivrer ces formations. Bien entendu, il n'est pas exclu que des formations spécifiques à chaque Cercle soient conduites en cas de besoin (cas de Kéniéba, par exemple, où les populations ont accumulé un énorme retard en matière de "conscience de ce qui se passe", ou, à l'inverse, cas de certaines zones de Kayes où la maîtrise des divers processus par les élus appelle des formations beaucoup plus pointues) En terme de financement de toutes ces formations, chaque CCC établira dans son plan de redéploiement une estimation des besoins spécifiques à son Cercle modulée des impondérables, sachant qu'à son niveau le PADRK prévoit, en sus de ce budget spécifique, une enveloppe globale et souple qui sera mobilisable pour les formations communes. Cette enveloppe est estimée à 30 Mfcfa. CONCLUSION On se retrouve désormais avec un double réseau dont les composantes sont complémentaires. Le premier, et le plus ancien, correspond à un cadre de concertation classique - du moins dans sa conception car en pratique, nous n'en connaissions pas de fonctionnel - basé sur la volonté de chacun d'harmoniser ses actions, quelles qu'elles soient. Il s'agit de la charte : mettre en commun ses expériences, ses connaissances et ses compétences dans un cadre de réfléxion essentiellement thématique et pratique, régulèrement ponctué par des publications concises et accessibles. Cette cristallisation sera rendue possible par la responsabilisation d'une personne en particulier qui animera ce dispositif. Le second, émanation d'une réflexion au niveau national, a trouvé à Kayes-Ouest un substrat, favorable à son émergence, dont il devrait tirer solidité et cohérence. Il s'agit des CCC. A l'inverse, ces derniers, dont le thème central - appui à la décentralisation - est fortement fédérateur, offrent une plus grande légitimité à la charte, lui assurant ainsi un gage de pérennité. Enfin, la volonté de la Coopération Franco-Malienne, d'une part de s'impliquer fortement dans cette charte de collaboration, tant opérationnellement que financièrement et, d'autre part de prendre en charge - à travers le PADRK - l'ensemble du dispositif CCC des quatre Cercles Ouest de la Première Région, relève d'une logique d'intervention qui a été amorcée depuis plus de cinq ans et qui parvient aujourd'hui à maturité. La vocation régionale de la Cellule Migration Développement (qui représente le Service Française de Coopération à Kayes) s'est, dès 1995, focalisée sur les quatre Cercles dont il est question aujourd'hui, pour des raisons évidentes d'efficacité et d'accessibilité, même si les Cercles de Nioro, Diéma et Kita font l'objet d'interventions occasionnelles et que le PADRK va finalement s'impliquer dans leurs CCC en collaboration avec KARED. Pendant ces cinq années, de nombreux projets et études mis en œuvre par une gamme d'outils financiers variée et à travers la mobilisation d'un maximum d'acteurs locaux a permis d'embrasser progressivement l'ensemble de ce territoire. Il est désormais possible d'envisager un développement cohérent avec une vision "optimisée" qui s'étend du niveau régional au niveau local.
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